Quels sont les pouvoirs du président de la République en France ?

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À Paris, le 24 mars. - © Laurence Soulez - iStock

Les sondeurs anticipent une abstention record. Malgré le caractère central de ce scrutin dans la vie politique du pays, de nombreux Français se tiennent à distance de la campagne pour l’élection présidentielle, prévue les 10 et 24 avril, un rendez-vous démocratique depuis 1965.

Le remplacement du septennat par le quinquennat, appliqué depuis le second mandat de Jacques Chirac (2002-2007), la pratique de la fonction suprême depuis l’hyperprésidence de Nicolas Sarkozy (2007-2012), la montée en puissance des médias et des réseaux sociaux ont renforcé l’exposition politique du chef de l’Etat. Emmanuel Macron, qui souhaitait être un « président jupitérien », était vu par les « gilets jaunes » comme l’incarnation de la politique menée sous son quinquennat. Les reproches concernant les prix des carburants ou la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), ne s’adressaient pas à la majorité mais au chef de l’Etat, dont certains des participants du mouvement déniaient la légitimité, parfois avec violence.

En dépit des multiples crises de son quinquennat – outre les « gilets jaunes », les grèves et manifestations massives contre la réforme des retraites, la pandémie de Covid-19 et ses conséquences sanitaires, économiques et sociales, les attentats terroristes et la guerre en Ukraine –, Emmanuel Macron est le grand favori du scrutin.

Depuis le début de la Ve République, en 1958, aucun chef de l’Etat sortant ayant demandé un nouveau mandat n’est parvenu à se faire réélire, à l’exception de Charles de Gaulle, élu cette année au suffrage universel indirect et rééélu au suffrage universel direct en 1965, et hors périodes de cohabitation, terme inventé par Edouard Balladur pour désigner la situation où le président ne dispose pas de majorité parlementaire.

De Gaulle a démissionné en 1969. Georges Pompidou est mort durant son septennat, en 1974. Valéry Giscard d’Estaing a échoué à se faire réélire face à François Mitterrand, en 1981. Ce dernier a battu Jacques Chirac, Premier ministre de droite, en 1988, après deux ans de cohabitation. Mitterrand n’a pas concouru à un troisième mandat en 1995. Chirac a vaincu en 2002 le socialiste Lionel Jospin, qui était à Matignon depuis cinq ans. Il n’est pas présenté au scrutin de 2007. Cinq ans plus tard, Nicolas Sarkozy s’est incliné devant François Hollande. Lequel n’a pas concouru à sa propre succession en 2017.

Les principes de l’action du chef de l’Etat

Lorsqu’il revint au pouvoir durant la guerre d’Algérie, en 1958, le général de Gaulle entendait mettre fin au « régime des partis » de la IVe République, marquée selon lui par l’instabilité politique et la fragilité de l’Etat. Pour lui, il était « nécessaire que le gouvernement procédât, non point du Parlement, autrement dit des partis, mais au-dessus d’eux, d’une tête directement mandatée par l’ensemble de la nation et mise à même de vouloir, de décider et d’agir » (Mémoires d’espoir. Le Renouveau, Plon, 1970).

Jusque-là, une seule élection présidentielle au suffrage direct avait eu lieu, remportée par Louis-Napoléon Bonaparte en 1848, mais elle était ouverte aux seuls hommes. L’élection au suffrage universel direct du chef de l’Etat, voulue par de Gaulle et approuvée en 1962 par référendum, lui confère une forte légitimité.

Le titre II de la Constitution détaille ses pouvoirs. L’article 5 de la loi fondamentale expose les principes de son action : le président doit veiller « au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités. »

Une responsabilité du gouvernement

Présidant le Conseil des ministres, le chef de l’Etat nomme le Premier ministre ainsi que, sur proposition de celui-ci, les autres membres du gouvernement – et met fin à leurs fonctions.

Car si le gouvernement est responsable devant le Parlement et peut être renversé par l’Assemblée nationale, ses membres rendent compte de leur action au président de la République. Une mésentente entre ce dernier et le Premier ministre peut donc aboutir au départ du chef du gouvernement. Jacques Chirac choisit de quitter Matignon en 1976 par stratégie politique, après deux ans de relations houleuses avec Valéry Giscard d’Estaing auquel il avait apporté son soutien en 1974. Michel Rocard fut congédié en 1991 par François Mitterrand. Les deux hommes s’exécraient. 

Un échec électoral du parti présidentiel a pu conduire au limogeage du chef du gouvernement, comme Jean-Marc Ayrault à la suite de la débâcle du Parti socialiste aux municipales de 2014. Au contraire, devant la popularité d’Edouard Philippe qui avait géré la crise sanitaire, Emmanuel Macron a choisi de le remplacer en 2020 par Jean Castex, inconnu du grand public.

Un référendum pour confirmer la légitimité du chef

Le président de la République a la possibilité de soumettre un projet de loi à référendum (articles 11, 88-5 et 89). Neuf référendums ont été organisés sous la Ve République. De Gaulle voyait dans cette consultation le moyen de confirmer directement auprès du peuple la légitimité du chef, à l’image des plébiscites de l’empereur Napoléon III (Louis-Napoléon Bonaparte).

Il démissionna en 1969 après le rejet du peuple d’un texte sur la régionalisation et la réforme du Sénat. Chirac, qui pourtant se disait gaulliste, resta lui en poste malgré le « Non » majoritaire des Français au traité constitutionnel européen en 2005.

Un pouvoir de dissolution

Huit ans plus tôt, il n’avait pas démissionné malgré la victoire de la gauche aux élections législatives. Ce scrutin faisait suite à la dissolution de l’Assemblée nationale qu’il avait décidée, suivant un pouvoir inscrit à l’article 12 de la Constitution.

C’est la cinquième et, pour le moment, dernière dissolution du régime, donnant lieu à une cohabitation avec le Premier ministre socialiste Lionel Jospin, jusqu’en 2002.

Si cette dissolution avait une visée tactique, d’autres ont pu servir à dénouer une crise : en 1962, les députés ayant renversé le gouvernement de Georges Pompidou, puis en mai 1968, de Gaulle fit usage – avec succès – de ce pouvoir propre au président de la République (article 12 de la Constitution).

Selon plusieurs médias, l’Elysée examine la possibilité pour Emmanuel Macron de dissoudre l’Assemblée nationale après l’élection présidentielle, afin de raccourcir le délai entre ce scrutin entre les législatives, qui doivent avoir lieu les 12 et 19 juin.

Les pleins pouvoirs en cas de grave crise

En cas de grave crise, le chef de l’Etat possède une autre arme. L’article 16 de la Constitution lui permet d’obtenir les pleins pouvoirs lorsque « les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ».

Ce dispositif n’a été utilisé qu’une seule fois, par le général de Gaulle, du 23 avril au 29 septembre 1961.

En dehors d’une telle période exceptionnelle, le président est à l’initiative de nombreuses réformes décidées par le gouvernement et discutées par le Parlement à travers des projets de loi. Au début de son mandat, il tâche de mettre en œuvre ses promesses de campagne : par exemple, l’autorisation de l’avortement en 1975, l’abolition de la peine de mort en 1981, l’instauration du mariage homosexuel en 2013, la réforme du droit du travail en 2017.

Trois cohabitations dans l’histoire

Mais, en temps de cohabitation, ses pouvoirs sont considérablement diminués. S’il demeure « chef des armées » (article 15), son « domaine réservé » – une expression de Jacques Chaban-Delmas –, incluant la défense et la diplomatie, est partagé dans une certaine mesure avec le chef du gouvernement et les ministres en charge de ces dossiers. Mitterrand, affaibli politiquement et par la maladie, conserva ce domaine lorsqu’il cohabita avec Edouard Balladur entre 1993 et 1995.

Le chef de l’Etat peut aussi diriger l’opposition, s’exprimant pour critiquer les réformes et préparant la campagne présidentielle à venir. C’est ce que firent Mitterrand cohabitant avec Jacques Chirac et ce dernier avec Lionel Jospin.

Surtout, le chef de l’Etat est susceptible d’utiliser au maximum ses prérogatives. Il conserve notamment ses pouvoirs de promulgation des lois, de signature des ordonnances et des décrets délibérés en Conseil des ministres et de nomination aux emplois civils et militaires (articles 10 et 13).

La réforme constitutionnelle qui a abaissé de sept à cinq ans la durée du mandat présidentiel, approuvée par référendum en 2000, et l’inversion du calendrier électoral, plaçant les législatives avant la présidentielle, ont réduit la probabilité d’une cohabitation. Sans l’éliminer totalement.

Depuis 2007, aucune majorité n’a été réélue lors des élections législatives.

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