Terrain devenu non constructible : quels recours ?

En 1990 nous avons acheté un terrain de 3100 m2 dans un petit village. Il a fallu le faire viabiliser pour le tout à l'égout, ce qui nous a coûté très cher. Sur ce terrain, nous avions un certificat d'urbanisme pour construire 601 m2 et nous avons construit 120 m2 au sol. Ayant déjà un gros crédit, nous ne pouvions pas à l'époque faire une autre construction. Arrivés à l'âge de la retraite et pour avoir un capital, nous envisagions de couper notre terrain pour en vendre une partie. La mairie nous a signalé que notre terrain était passé en zone verte... alors qu'il y a toutes les possibilités pour construire un autre pavillon. Quel recours pourrions-nous avoir pour la réalisation de notre projet ? Il y a eu trois maires et l'un d'eux m'a dit, d'un air ironique, que nous aurions dû construire à cette époque.

Réponse de l'expert

Le certificat d’urbanisme est un acte administratif qui cristallise à un moment donné la situation juridique d’un terrain au regard des règles d’urbanisme qui lui sont applicables. Il informe le demandeur mais n'autorise en aucune façon l'occupation ou l'utilisation des sols.

Ainsi, selon l’article L410-1 du Code de l’urbanisme, si la demande formulée en vue de réaliser l'opération projetée sur le terrain, notamment la demande de permis de construire prévue à l'article L. 421-1 est déposée dans le délai d'un an à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme et respecte les dispositions d'urbanisme mentionnées par ledit certificat, celles-ci ne peuvent être remises en cause.

Par ailleurs, les documents d’urbanisme élaborés à l’initiative d’une collectivité publique ont pour objet de déterminer les prévisions et les règles touchant à l’affectation et à l’occupation des sols.

Le plan d’occupation des sols (POS) détermine l’affectation des sols, délimite des zones urbaines, des zones à urbaniser et des zones naturelles.

Le POS fait l’objet d’une révision simplifiée lorsque cette dernière a pour seul objet d’étendre des zones constructibles dès lors que le projet ne porte pas atteinte à l’économie du POS et ne comporte pas de graves risques de nuisance.

Le recours pour excès de pouvoir consiste à contrôler des actes de l’administration visant à demander leur annulation s’ils sont entachés d’illégalité. Ce recours est exercé contre l’acte approuvant l’élaboration, la révision ou la modification du POS, sous un délai de deux mois.

Il s’agit notamment de la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision du POS, ou de la délibération du conseil municipal arrêtant le projet de POS nouveau.

Une action en responsabilité de l’administration peut être engagée lors de l’élaboration, de la modification ou de la révision du POS si la décision est illégale, ou du fait d’un comportement fautif.

L’indemnisation, suite à la réparation d’un préjudice, n’est accordée qu’à condition que ce préjudice soit certain, matériel et direct.

La responsabilité pour faute de la commune a été reconnue, par exemple, à une commune qui s’engage par voie de convention à rendre constructible une parcelle en échange d’une cession de terrains.

La responsabilité sans faute est admise sur le fondement du principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, dans ce cas où une mesure légalement prise a pour effet d’entraîner, au détriment d’une personne physique ou morale, un préjudice spécial et d’une certaine gravité. Les conditions de cette rupture sont difficiles à réunir car le POS opère des zonages différenciés et créé, par là-même, des inégalités.

La loi Solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000 a remplacé les plans d'occupation des sols par les plans locaux d'urbanisme.

Le PLU approuvé est tenu à la disposition du public (article L.123-10 du code de l’urbanisme).

Dès l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité, l'arrêté ou la délibération d'approbation produit ses effets juridiques. La date à prendre en compte pour l'affichage est celle du premier jour où il est effectué (article R.123-25 du code de l’urbanisme).

Le PLU approuvé est opposable à toute personne publique ou privée, pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan (article L.123-25 du code de l’urbanisme).

Toutefois, les actes faisant griefs sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir, tel est le cas notamment de la délibération approuvant l’élaboration du PLU, dès lors qu’elle est devenue exécutoire.

Le recours pour excès de pouvoir consiste pour une personne y ayant intérêt, à demander l’annulation par voie juridictionnelle (devant le tribunal administratif) d’une décision administrative exécutoire entachée d’illégalité.

Il est à noter que pour former un recours, il faut avoir un intérêt direct à agir. Tel est le cas, notamment, des habitants de la commune qui ont qualité pour contester les dispositions du plan et pas seulement celles qui concernent leur terrain (Conseil d’Etat, 9 mars 1990).

Le délai de recours pour excès de pouvoir à l’encontre du PLU est de 2 mois à compter de la publication de la décision réglementaire.

Les juges ont considéré qu’il n’y avait pas atteinte à l’économie générale du POS :

  • la restriction ou la suppression des possibilités de construire sans changement de zonage : passage d'une zone NA avec règlement du type alternatif à une zone NA totalement inconstructible ;
  • la réduction des possibilités de construction dans une zone NC ou ND qui tend ainsi à mieux faire coïncider le règlement avec l'objectif de protection de la zone ;
  • la transformation d'une zone NC en zone ND en vue de permettre l'installation d'un terrain de camping ;
  • En revanche, ils ont regardé comme une atteinte à l’économie générale du POS :
  • la modification d'un ou plusieurs articles du règlement de la zone entraînant une transformation radicale de la nature de la protection ;
  • l'augmentation sensible de parcelles à classer en zone NC, intervenue après l'enquête publique ;
  • les changements de zonage allant au-delà de simples ajustements : par exemple le remplacement d'une zone NA ou NB par une zone NC ou ND ou l'inverse ;
  • la modification d'un ou plusieurs articles du règlement de la zone ou le changement de zone entraînant une transformation radicale du type de forme urbaine choisi.