Plan local d'urbanisme : comment m'y opposer ?

Je suis propriétaire d'un terrain de 1700 m2 en plein coeur de village, en zone (INA), oû le POS prévoit la construction de lotissements. Il y a 10 ans, une voie d'accès à la route a été construite dans le terrain d'à côté et tombe sur mon mur. Une agence immobilière vient de me contacter pour essayer de me vendre 100 000€ la construction d'une 2ème voie sur un terrain en vente donnant sur mon autre côté de jardin, en m'expliquant que par la suite, je pourrais donc faire construire et gagner beaucoup d'argent. Cette voie serait ma propriété. Je me renseigne à la mairie et je m'appercois que non seulement, mon terrain servira de voies d'accès mais aussi pour faire un rond point de 500m2 pour déservir le futur lotisement alors que les autres grand propriétaires (3000 m2) ne sont pas lésés car la nouvelle route longera leur terrain de manière à ne pas trop empiéter sur leur domaine qui deviendra constructible, lui, je suppose ! La mairie doit bientôt transformer son POS en PLU (vu ds compte rendu conseil municipal de mars 2012) Puis-je contester cette inégalité ? Comment faire pour me défendre ? J'aimerais garder mon jardin ou alors quelque chose d'équitable pour tous les propriètaires. La mairie peut-elle ausi faire préemption, ce qui est pire encore ?

Réponse de l'expert

Le droit de préemption est la faculté donnée à une collectivité publique ou à un organisme, d'acquérir par priorité, dans certaines zones préalablement définies, les biens mis en vente, dans le but de réaliser des opérations d'intérêt général (article L 211-1 et R 211-1 du code de l’urbanisme pour le Droit de Préemption Urbain).

Il existe également un droit de priorité  limité dans les mêmes conditions que le DPU (article L240-1 du code de l’urbanisme). Il doit être exercé en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, d'actions ou d'opérations répondant aux objets définis à l'article L 300-1 du même code ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions. Le droit de priorité est exercé par les communes et les EPCI (établissement public de coopération intercommunale) titulaires du DPU.

Est assujetti au droit de priorité tout projet de cession d'un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble.

En conséquence les droits de préemption urbain et de priorité ne s’appliquent que sur les terrains mis en vente par leur propriétaire.

L'expropriation est une prérogative de puissance publique détenue par l'État. Mise en œuvre à l'initiative d'une personne publique ou d'une personne privée, elle aboutit à déposséder de son bien un particulier ou une personne morale, dans un but d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité.

L'utilité publique est l'affirmation de l'intérêt supérieur de la collectivité publique par rapport aux intérêts privés.

Elle peut être déclarée dans tous les domaines dépendant de la puissance publique, qu'ils aient un caractère social, d'hygiène, scientifique, sportif, éducatif, environnemental, artistique ou économique ou même pour faire bénéficier la collectivité publique de certaines plus-values. Ainsi sont considérés comme étant d'utilité publique : les remembrements urbains, les lotissements communaux, les alignements, les dégagements, les améliorations de la voirie, la création d'espaces verts, de marchés, d'établissements d'enseignement ou hospitaliers, etc.

En application de l'article  L 11-1 du code de l'expropriation, tous les immeubles et droits réels immobiliers sont, en principe, susceptibles d'être expropriés.  L'expropriation peut porter sur la totalité du bien ou sur une partie de celui-ci.

L'État et les collectivités territoriales (communes, départements et régions) peuvent déclencher une opération d'expropriation.

Cette dernière comporte une phase administrative qui, après une enquête préalable et une détermination contradictoire des biens à exproprier, a pour objet de déclarer d'utilité publique la procédure d'expropriation  et une phase judiciaire pendant laquelle les tribunaux prononcent le transfert de propriété et évaluent les biens concernés.

L’administration doit, dans  une enquête préalable, recueillir les observations de toutes les personnes intéressées et provoquer les avis des collectivités ou organismes susceptibles de l'éclairer et aptes à apprécier l'intérêt public de l'opération envisagée. Au vu du dossier de l'enquête préalable, la déclaration d'utilité publique est prononcée, suivant les cas, soit par décret en Conseil d'État ou par décret simple, soit par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral.

Une enquête parcellaire, distincte de l'enquête préalable, est également diligentée. Elle a pour but de procéder contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier, ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés.
Elle permet aux propriétaires dont les biens sont touchés par les projets d'expropriation, de contester la nécessité de l'expropriation de telle ou telle partie de leurs biens.

Ensuite, le juge judiciaire de l'expropriation intervient dans la procédure d'expropriation pour  opérer le transfert de propriété et fixer les indemnités dues aux propriétaires.

Comme tout acte administratif, l’évolution d’un POS en PLU est susceptible d’un recours pour excès de pouvoir. Pour former un tel recours, il faut avoir un intérêt direct pour agir. Tel est le cas, notamment, des habitants de la commune qui ont qualité pour contester l'ensemble des dispositions du plan et pas seulement celles qui concernent leurs terrains (arrêt du Conseil d’Etat du 9 mars 1990).

Le délai de recours pour excès de pouvoir à l'encontre du PLU est de 2 mois à compter de la publication de la décision réglementaire (Décret no 65-29 du 11 janvier 1965). Le délai de recours court à compter de l'accomplissement de l'ensemble des formalités d'affichage, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué (article  R 123-25 du code de l’urbanisme).

Le recours pour excès de pouvoir est une voie classique de contrôle des actes de l'administration qui consiste, pour une personne y ayant intérêt, à demander l'annulation par voie juridictionnelle d'une décision administrative exécutoire entachée d'illégalité.

Pour cela, l’administré dispose de divers moyens :  

  • Contester la légalité externe de la décision :

Dans cette hypothèse, la contestation porte sur la forme de la décision. Le requérant peut alors soulever l’incompétence (matérielle ou territoriale) de l’autorité ayant rendu la décision, un vice de procédure  (méconnaissance des règles organisant la procédure d’élaboration de la décision litigieuse) ou un vice de forme (mise en cause de la forme de l’acte déféré dans son « instrumentum » : défaut de signature, absence de motivation expresse, absence de visas…).

  • Contester la légalité interne de la décision :

La légalité interne intéresse le contenu de l’acte. La contestation peut consister à mettre en cause une violation directe de la loi.

La légalité interne concerne également les motifs de l’acte, mettant alors en cause une erreur de droit (mauvaise application de la loi ou d’une norme réglementaire, application d’une règle inapplicable, erreur d’interprétation…), une erreur de qualification juridique des faits (les faits qui sont à l’origine de la décision ne sont alors pas susceptibles de justifier une telle décision) ou une erreur de fait (les faits invoqués ne sont pas établis). Dans certain cas, où il est soulevé un défaut de base légale, le juge peut y remédier en faisant une « substitution de base légale » (arrêt du conseil d’Etat du 8 mars 1957).

L’illégalité interne peut enfin attaquer le but de l’acte. C’est ce qui est couramment appelé le détournement de pouvoir. Dans cette hypothèse, le requérant prétend que l’autorité ayant pris la décision a été motivée par des préoccupations d’ordres privées ou des préoccupations d’ordre public mais ne servant pas l’intérêt public pour le service duquel le pouvoir pouvait légalement être exercé (la décision ayant été prise dans l’intérêt d’une autre personne publique, par exemple).

De plus, la responsabilité de l'administration peut être engagée à l'occasion de l'élaboration, de la modification, de la révision du POS ou de son évolution en PLU lorsqu'elle prend une décision illégale ou du fait de son comportement fautif. Toutefois l'action en responsabilité ayant pour but la réparation d'un préjudice, l'indemnisation n'aura lieu que si celui-ci est direct, matériel et certain.

Sa responsabilité peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, au cas où une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner au détriment d'une personne physique ou morale un préjudice spécial et d'une certaine gravité (arrêt du conseil d’Etat du 16 novembre 1998).

Toutefois, les évolutions de POS en PLU opérant des zonages différenciés et créant donc des inégalités, les conditions de la rupture d'égalité devant les charges publiques sont difficiles à réunir.