Quinquennat d’Emmanuel Macron : quel est le bilan des mesures fiscales et sociales ?

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Emmanuel Macron a prononcé le 10 février un discours sur le site de Belfort du groupe GE Steam Power System. - Jean-Francois Badias – Pool via Reuters

Emmanuel Macron n’a pas encore annoncé sa candidature à sa réélection. Mais il sera comptable durant la campagne présidentielle des mesures fiscales et sociales prises durant son quinquennat (2017-2022). Quel est l’impact de ces mesures ? Voici un récapitulatif en forme de bilan.

Transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière

Le contenu de la mesure

Conformément à une promesse prise par Emmanuel Macron durant la campagne présidentielle de 2017, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) a été transformé en impôt sur la fortune immobilière (IFI) par la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, à compter du 1er janvier suivant. Héritage de la gauche, l’ISF était pourfendu par le patronat et la droite.

L’assiette, soit la base de calcul, du nouvel impôt a été réduite. Seuls les actifs immobiliers sont pris en compte, la valeur de la résidence principale faisant toujours l’objet d’un abattement de 30 %. Comme pour l’ISF, le seuil de déclenchement de l’imposition s’élève à 1,3 M€.

Pour l’exécutif et la majorité, la réforme avait pour desseins affichés de mettre fin à l’exil fiscal, d’encourager l’investissement dans les entreprises par les personnes les plus riches et donc de soutenir l’économie.

Les conséquences de la mesure

Le remplacement de l’ISF par l’IFI a-t-il mis fin à la fuite de personnes s’installant dans un pays à la fiscalité plus douce ? Un comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, piloté par France Stratégie, une institution placée auprès du Premier ministre, a constaté un faible impact de la réforme.

« Depuis le passage de l’ISF à l’IFI, on observe une baisse du nombre d’expatriations et une hausse du nombre d’impatriations fiscales de ménages français fortunés », indique le comité dans l’avis du deuxième rapport, publié le 8 octobre 2020. 

« Cette évolution porte toutefois sur de petits effectifs, de l’ordre de quelques centaines, à comparer avec les 130 000 contribuables assujettis à l’IFI en 2018 », ajoute le groupe d’experts.

D’un point de vue budgétaire, l’IFI rapporte, en toute logique, moins que l’ISF. Il a permis d’obtenir en 2020 des recettes de 1,56 milliards d'euros, a indiqué le ministre délégué chargé des Comptes publics, Olivier Dussopt, dans un entretien publié lundi 12 juillet par La Croix. En 2020, le montant des recettes avait atteint 2,1 milliards d'euros, mais il comprenait des rattrapages de sommes dues au titre de l’ISF et de l’ISF.  « Si l’on ne regarde que les sommes dues au titre de chaque année, les recettes sont bien en progression, passant de 1,49 milliard à 1,56 milliard en 2020 », a précisé Olivier Dussopt.

La réforme présente un coût politique pour Emmanuel Macron. Ardemment critiquée par la gauche, elle constituait également l’un des objets du courroux des « gilets jaunes ». L’exécutif est resté sourd aux demandes de rétablissement de l’ISF, en dépit de la crise sanitaire due à la pandémie de Covid-19.

Prélèvement forfaitaire unique

Le contenu de la mesure

Autre promesse de campagne d’Emmanuel Macron mise en œuvre dans la loi de finances pour 2018, l’instauration du prélèvement forfaitaire unique (PFU) relève d’un allègement de la taxation des revenus du capital (dividendes, plus-values mobilières, etc.). La loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, adoptée sous le quinquennat de François Hollande, avait prévu un alignement sur la fiscalité des salaires.

Les objectifs affichés par la création de cette flat tax sont les mêmes que ceux de la transformation de l’ISF en IFI : tarir les départs motivés par des raisons fiscales et favoriser l’investissement ainsi que l’activité.

Les conséquences de la mesure

Le versement de revenus du capital a-t-il augmenté en raison du PFU ? D’après l’avis mentionné plus haut du deuxième rapport du comité d’évaluation, « plusieurs éléments laissent clairement penser que la forte hausse des dividendes reçus par les ménages en 2018 est en partie causée par la réforme du PFU, même si cet effet causal n’est pas encore scientifiquement et formellement établi »

La réforme a-t-elle eu un effet bénéfique pour l’économie ? « Pour l’heure, le comité est incapable de répondre par oui ou par non à la question de savoir si la réforme de 2018 a eu un impact positif sur l’économie. Mais en étudiant la réforme symétrique de 2013, on ne voit pas d’impact sur l’investissement des entreprises », a indiqué en octobre 2020 le président du comité d’évaluation, Fabrice Lenglart, cité par Le Monde.

Suppression de la taxe d’habitation

Le contenu de la mesure

C’est l’une des réformes dont l’exécutif est le plus fier. La taxe d’habitation, impôt dû par les locataires comme par les propriétaires et jugé inégalitaire par le Emmanuel Macron en 2017, est progressivement supprimé sur la résidence principale, en application des lois de finances du 30 décembre 2017 pour 2018 et du 28 décembre 2019 pour 2020.

Quatre foyers sur cinq ont déjà bénéficié d’une suppression totale en 2020, après avoir profité d’un allègement de 30 % en 2018 et de 65 % en 2019, selon les données publiées par Bercy.

Pour les autres ménages, la baisse a atteint 30 % en 2021, puis va s’élever à 65 % l’année suivante. En 2023, la taxe d’habitation ne sera plus due sur la résidence principale.

Les conséquences de la mesure

La réforme présente un gain de pouvoir d’achat pour les personnes redevables de la taxe d’habitation. Emmanuel Macron et ses soutiens vont pouvoir la rappeler durant la campagne de l’élection présidentielle.

Mais la mesure induit une perte de ressources pour les collectivités territoriales, auxquelles les recettes sont reversées par l’Etat. La taxe d’habitation « représentait 36 % des ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en 2017 », est-il écrit sur le site officiel Vie publique. La loi a posé des mécanismes de compensation pour éviter un tarissement et apaiser les craintes des élus locaux.

Durcissement des règles d’indemnisation du chômage

Le contenu des mesures

Après l’échec des organisations syndicales et patronales à trouver un accord dans le strict cadrage financier imposé par le gouvernement d’Edouard Philippe, l’exécutif a posé de nouvelles règles par décret, mû par la volonté de réaliser des économies.

Les dates initialement prévues des mesures suivantes ont dû être décalées en raison de la crise sanitaire due à la pandémie de Covid-19. Malgré le désaccord des syndicats qui ont mené des actions en justice, ces mesures sont finalement entrées en vigueur, les 1er octobre et 1er décembre 2021.

Depuis le 1er octobre, un nouveau mode de calcul du salaire journalier de référence (SJR), utilisé pour le calcul des allocations d’aide au retour à l’emploi (ARE), est mis en œuvre. Le SJR dépend des deux éléments suivants :

  • le salaire de référence correspondant au montant des rémunérations perçues durant les 24 derniers mois qui ont précédé la fin de votre dernier contrat de travail ;
  • le nombre de jours calendaires situés entre le premier jour du premier jour du premier contrat et le dernier jour du contrat dans les 24 derniers mois.

Le salaire journalier de référence est égal à : montant total des rémunérations / nombre total de jours calendaires (jours travaillés ou non) de la période de référence.

Le nombre de jours non travaillés pris en compte dans la période de référence est plafonné.

Depuis le 1er décembre, les personnes souhaitant ouvrir ou recharger des droits à l’assurance-chômage doivent avoir travaillé environ 6 mois sur une période de 24 mois (ou 36 mois pour les personnes de 53 ans et plus), la durée minimale d’indemnisation ayant augmenté symétriquement à 6 mois.

S’agissant des personnes dont la dernière fin de contrat ou dont la procédure de licenciement a commencé avant le 1er décembre, les précédentes règles d’affiliation restent applicables : 4 mois ou 88 jours travaillés au cours des 24 derniers mois (36 derniers mois pour les plus de 53 ans).

En outre, l’ARE est réduite de 30 % au 7e mois (182e jour) d’indemnisation si l’ancien salaire était supérieur à 4 545 € brut par mois et si le chômeur avait moins de 57 ans à la date de fin de contrat ou de la mise en jeu de la procédure de licenciement.

Les conséquences des mesures

L’impact de ces mesures ne peut être encore déterminé. « C’est encore beaucoup trop tôt » pour faire une évaluation, souligne auprès de Merci pour l'info l’Unédic, l’organisme chargé de gérer l’assurance-chômage. « Plusieurs mois ou au moins une année sont nécessaires pour faire une évaluation, mais aucune étude n’est programmée à court terme à l’Unédic », précise-t-on de même source.

Au printemps dernier, l'organisme avait toutefois évalué à 1,15 millions le nombre d'allocataires pénalisés par la réforme

Baisse de 5 € des APL, ALS et ALF de la CAF

Le contenu de la mesure

La réforme avait été révélée en juillet 2017 par France 2 et confirmée par le gouvernement d’Edouard Philippe, suscitant de vives critiques. Elle a été inscrite dans un décret du 28 septembre 2017, entré en vigueur le 1er octobre suivant. Elle consiste en un recul de 5 € des trois aides personnelles au logement (APL) que sont l’aide personnalisée au logement (APL), l’allocation de logement familiale (ALF) et l’allocation de logement sociale (ALS), pour l’ensemble des foyers titulaires de ces prestations.

Les conséquences de la mesure

La réforme, qui a induit une diminution des revenus des allocataires concernés, est portée au débit du quinquennat par Emmanuel Macron lui-même. « Je sais, les 5 € d’APL, je le traîne comme un boulet », a indiqué le chef de l’Etat le 22 novembre 2019 à l’université Picardie Jules-Verne.

Ce recul « ne faisait pas partie de mes engagements » de campagne, a admis le président de la République lors d’un échange avec des étudiants, rapporte l’Agence France-Presse (AFP).

« Passons, cela a été fait ». Mais « il faut le mettre au regard » des mesures prises sur le logement et « tout ce qui a été fait plus largement pour les étudiants », s’est défendu Emmanuel Macron, évoquant par exemple la fin de la cotisation de 217 € à la Sécurité sociale étudiante.

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Changement de calcul des APL

Le contenu de la réforme

Depuis le 1er janvier 2021, la détermination des droits aux APL repose sur les revenus perçus durant les douze derniers mois et non plus ceux de l’avant-dernière année, en application d’un décret du 30 décembre 2019, modifié par un autre décret du 30 décembre 2020.

Les CAF, ou, pour certains assurés, les caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) doivent déterminer les droits en se fondant sur les revenus perçus durant les 12 derniers mois et non plus ceux de l’avant-dernière année. Les montants des APL peuvent diminuer ou augmenter chaque trimestre.

« Cette évolution des APL répond aux modes de vie d’aujourd’hui : si hier les situations professionnelles et familiales étaient plus stables, aujourd’hui les rapports à l’entreprise et à la famille ont changé, entraînant des discontinuités de parcours », justifie sur son site le ministère de la Transition écologique.

Les conséquences de la mesure

Les données sont pour l’heure parcellaires. « À ce stade de l’année, la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) estime que la mise en œuvre de la réforme conduit à un montant total d’APL versées inférieur de 1100 M€ à ce qu’il aurait été sans réforme, toutes choses égales par ailleurs », a rapporté le 22 juillet 2021 sur son site le ministère de la Transition écologique.

Réaction économique et sociale face à la crise sanitaire

Le contenu des mesures

Surpris par la crise sanitaire, l’exécutif a créé en toute hâte des dispositifs au début de la crise sanitaire, notamment le Fonds de solidarité et le prêt garanti par l’Etat (PGE) au profit des entreprises pénalisées par la pandémie du Covid-19 et par les restrictions, et renforcé l’activité partielle (ancien chômage partiel) des salariés dont la charge de travail a reculé ou temporairement disparu. 

Cette mise en œuvre de la formule « Quoi qu’il en coûte », prononcée trois fois par le président de la République dans son discours du 12 mars 2020, a marqué un abandon éphémère par l’exécutif de sa revendication de sérieux budgétaire.

Les conséquences des mesures

Les dispositifs destinés aux étudiants, ont été instaurés trop tardivement, a déploré la Cour des comptes dans son rapport annuel publié le 16 février. 

Mais les mesures les plus coûteuses ont atteint leur cible. Si en 2020 le produit intérieur brut (PIB) a chuté de 8 %, son plus grave recul depuis la Seconde Guerre mondiale, il a rebondi de 7 % l’année suivante, d’après l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)

« Cette résilience exceptionnelle de l’économie française reste fortement liée aux mesures de soutien de l’activité prises par le gouvernement depuis le début de la crise sanitaire : sans elles, la baisse du PIB aurait été de 37 points de PIB, et le niveau de PIB d’avant-crise aurait été retrouvé après 13,5 trimestres, selon nos estimations réalisées pour le Centre pour la recherche économique et ses applications (Cepremap) », ont expliqué les économistes François Langot et Fabien Tripier dans un article publié le 25 janvier dernier par La Tribune.

Certes, la dette publique a bondi, pour atteindre 116,3 % du PIB à la fin du troisième trimestre de l’année 2021, selon l’Insee. « Toutefois, notre analyse montre que si le gouvernement n’avait pas pris ces mesures, alors le ratio de dette aurait pu atteindre 145 % compte tenu de l’effondrement de l’activité », écrivent encore François Langot et Fabien Tripier. 

La faiblesse des taux d’intérêt exigés par les investisseurs pour acquérir les obligations émises par l’Etat limite le coût de l’endettement. 

Anticipée par de nombreux économistes, l’explosion du chômage et du nombre de liquidations d’entreprises n’a pas eu lieu. D’après une publication de l’Insee du 4 février, à la fin de l’année dernière, « l’emploi salarié privé dépasse de 3,3 % son niveau un an auparavant (soit + 648 200 emplois) et de 1,5 % (soit + 297 300 emplois) son niveau d’avant-crise (c’est-à-dire celui de fin 2019) ».

« Le taux de chômage au sens du BIT (Bureau international du travail) est quasi stable (+0,1 point), à 8,1 % de la population active. Il oscille entre 8,0 % et 8,1 % depuis le quatrième trimestre 2020, au même niveau qu’au quatrième trimestre 2019, avant la crise sanitaire », faisait savoir l’organisme le 19 novembre.

La mise en œuvre de la formule « Quoi qu’il en coûte » constitue donc un succès, mais elle n’a pas abouti au plein-emploi. Un projet pour l’éventuel second quinquennat d’Emmanuel Macron ?

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